74Г02-10

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Д е л о № 74Г02-10

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Рос­ сийской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П.

судей Харланова А.В., Потапенко С В .

рассмотрела в открытом судебном заседании 5 марта 2002 г. граж­ данское дело по кассационной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Респуб­ лики Саха (Якутия) от 26 декабря 2001 г. по заявлению прокурора Рес­ публики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному за­ конодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда положений Закона Республики Саха (Якутия) «О статусе столицы Рес­ публики Саха (Якутия) - города Якутска».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей решение суда в части изменить с оставле­ нием без изменения решения суда в остальной части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации п р о к у р о р Р е с п у б л и к и С а х а (Якутия) о б р а т и л с я в суд с заявлением о п р и з н а н и и п р о т и в о р е ч а щ и м и федеральному з а к о н о д а т е л ь с т в у , недейст­ в у ю щ и м и и не п о д л е ж а щ и м и применению о т д е л ь н ы х п о л о ж е н и й Закона Р е с п у б л и к и С а х а ( Я к у т и я ) о т 29 о к т я б р я 1999 г. « О с т а т у с е с т о л и ц ы Рес­ п у б л и к и С а х а ( Я к у т и я ) - г о р о д а Я к у т с к а » (с п о с л е д у ю щ и м и и з м е н е н и я м и и дополнениями).

Просил признать противоречащими федеральному законодательст­ ву п. « и » ст.7 в ч а с т и ; п у н к т ы « в » , «г», «д» ст.8 в п о л н о м о б ъ е м е и п. « н » э т о й ж е с т а т ь и (в ч а с т и ) ; п.1 ст.13; п у н к т ы 1 и 3 ст.14; а б з а ц 2 п.З ст. 16 (в части) о с п а р и в а е м о г о Закона, ссылаясь на то, что они допускают при­ своение п о л н о м о ч и й органов местного самоуправления местными орга­ нами государственной власти Республики Саха (Якутия), ограничивают п р а в а м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , чем н а р у ш а ю т с я т р е б о в а н и я федераль­ ного законодательства, согласно которым органы местного самоуправ­ ления не в х о д я т в систему о р г а н о в государственной власти; осуществле­ н и е м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я о р г а н а м и г о с у д а р с т в е н н о й в л а с т и и госу­ дарственными д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и не д о п у с к а е т с я ; о г р а н и ч е н и е п р а в местного самоуправления, установленных Конституцией РФ. Федераль­ н ы м законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ ния в Российской Федерации», другими федеральными законами запре­ щ а е т с я (п.5 с т . 1 4 , ст.43 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х о р ­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Р е ш е н и е м В е р х о в н о г о С у д а Р е с п у б л и к и С а х а ( Я к у т и я ) о т 26 д е к а б ­ р я 2001 г. п о с т а н о в л е н о : п р и з н а т ь п. «и» ст.7; п о д п у н к т ы « в , г, д . н» п.2 с т . 8 ; п.1 с т . 1 3 ; п . 1 , 3 ст.14; а б з . 2 п.З ст. 16 З а к о н а « О с т а т у с е с т о л и ц ы Рес­ п у б л и к и С а х а ( Я к у т и я ) - г о р о д а Я к у т с к а » о т 29 д е к а б р я 1999 г., с и з м е ­ н е н и я м и , д о п о л н е н и я м и о т 28 и ю н я 2000 г. н е д е й с т в у ю щ и м и и н е п о д л е ­ ж а щ и м и п р и м е н е н и ю с м о м е н т а вступления р е ш е н и я в з а к о н н у ю силу.

В кассационной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Р е с п у б л и к и С а х а ( Я к у т и я ) о т 26 д е к а б р я 2001 г. с т а в и т с я в о п р о с о б о т м е ­ не р е ш е н и я суда п о мотиву его незаконности.

П р о в е р и в м а т е р и а л ы дела в пределах д о в о д о в кассационной жало­ бы, обсудив д о в о д ы кассационной жалобы, Судебная коллегия по граж­ д а н с к и м д е л а м В е р х о в н о г о С у д а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и н а х о д и т ее п о д ­ лежащей частичному удовлетворению.

В с о о т в е т с т в и и с п . « н » ст.72 К о н с т и т у ц и и Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и установление о б щ и х принципов организации системы органов гос\ дар­ с т в е н н о й в л а с т и и м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я н а х о д и т с я в с о в м е с т н о м ве­ дении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

С о г л а с н о ст.76 К о н с т и т у ц и и Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и з а к о н ы и и н ы е н о р м а т и в н ы е правовые акты субъектов Российской Федерации, приня­ т ы е п о в о п р о с а м совместного ведения Российской Ф е д е р а ц и и и субъек- тов Российской Федерации, не должны противоречить принятым по этим вопросам федеральным законам.

В силу ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пре­ делах полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Пунктом «и» ст.7 Закона Республики Саха (Якутия) «О статусе сто­ лицы Республики Саха (Якутия) - города Якутска» определено, что мест­ ный представительный орган столицы Республики Саха (Якутия) - Го­ родское Собрание депутатов города Якутска вправе согласовывать пла­ ны приватизации объектов государственной и муниципальной собствен­ ности, находящихся на территории города, и их огосударствления.

Согласно ст.6 Федерального закона «Об общих принципах органи­ зации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы вла­ дения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на­ ходятся в ведении муниципальных органов. В соответствии со ст.28 этого же Закона муниципальная собственность составляет экономическую ос­ нову местного самоуправления.

С учетом указанных положений закона суд пришел к обоснованно­ му выводу о том, что правом согласования планов приватизации объек­ тов муниципальной собственности обладают только органы местного самоуправления, а не органы местной государственной власти, и пра­ вильно признал подп. «и» п.2 ст.7 оспариваемого Закона в части, предос­ тавляющей Городскому собранию г.Якутска право согласования планов приватизации объектов муниципальной собственности, противоречащим федеральному законодательству.

Довод представителя Государственного собрания (Ил Тумэн) Рес­ публики Саха (Якутия) о том, что согласование планов приватизации объектов муниципальной собственности носит по существу уведоми­ тельный характер обоснованно не принят судом во внимание, поскольку не вытекает из содержания оспариваемой правовой нормы. Из отзыва Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) также следует, что редакция данной нормы требует своего уточнения.

С утверждением в кассационной жалобе о том, что согласование вопросов приватизации муниципального имущества с органами государ­ ственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено Феде­ ральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Феде­ рации» от 21 июля 1997 г. согласиться нельзя.

В самой кассационной жалобе отсутствует ссылка на соответст­ вующую норму данного закона. Анализ его положений свидетельствует о том, что подобной нормы данный Федеральный закон не содержит.

Вместе с тем с решением суда о признании противоречащим феде­ ральному законодательству в целом подп. «и» п.2 ст.7 согласиться нельзя, поскольку такого требования прокурором не предъявлялось, что следует из содержания его заявления.

Поскольку предметом спора является только вопрос о праве Город­ ского собрания согласования планов приватизации объектов муници­ пальной собственности, решение суда в отношении подп. «и» п.2 ст.7 За­ кона в части не оспариваемой прокурором, подлежит изменению.

Согласно подп. «в, г, д» п.2 ст.8 оспариваемого Закона местный ис­ полнительный орган государственной власти - администрация г.Якутска предоставляет земельные участки для строительства административных и жилых зданий, сооружений и социально-культурных объектов, индиви­ дуального строительства (подп. «в»); изымает земельные участки, нахо­ дящиеся во владении физических и юридических лиц, при условии воз­ мещения причиненных убытков владельцам, для прокладки автодорог, коммуникаций, инженерных сооружений и осуществления плановой за­ стройки, а также в других случаях, предусмотренных действующим зако­ нодательством (подп. «г»); предоставляет в установленном законом по­ рядке органам исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в том числе территориальным органам федеральных служб, представительст­ в а м субъектов Российской Федерации, представительствам иностранных государств и их организаций, земельные участки, здания, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству названных положений оспариваемого Закона, суд правильно исходил из того, что указанная редакция закона допускает предоставление любых земельных участков, зданий, сооруже­ ний (другого муниципального имущества), а также изъятие любых зе­ мельных участков, в том числе находящихся в муниципальной собствен­ ности органами государственной власти. В то время, как право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом в силу ст.29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации» принадлежит органам местного самоуправления. Об этом свидетельствуют также и нормы Земельного кодекса РФ.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что положения, содержащие­ ся в подп. «в, г, д», ч.2 ст.8 оспариваемого Закона, регулируют только отношения по поводу имущества, находящегося в собственности субъек­ та Российской Федерации, не может быть принята во внимание, посколь­ ку такой оговорки в названных подпунктах ч.2 ст.8 Закона не содержит­ ся.

То обстоятельство, что на территории города Якутска еще полно­ стью не сформированы органы местного самоуправления, само по себе не является основанием для принятия законодателем норм, допускающих вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления.

В соответствии с подп. «н» п.2 ст.8 оспариваемого Закона местный исполнительный орган - администрация г.Якутска заключает трудовые договоры ( контракты) с руководителями предприятий и организаций, находящихся в коммунальной или муниципальной собственности.

Суд правильно признал оспариваемую норму в части, наделяющей администрацию г.Якутска правом заключения трудовых договоров (кон­ трактов) с руководителями предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, противоречащей федеральному законо­ дательству, в частности ст.31 Федерального закона «Об общих принци­ пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем с решением суда о признании противоречащим феде­ ральному законодательству в целом подп. «н» п.2 ст.8 согласиться нельзя, поскольку такого требования прокурором не заявлялось и суд не выска­ зывал в решении суждений, касающихся всего подпункта «и», что следу­ ет, как из содержания заявления прокурора, так и мотивировочной части решения суда.

Поскольку предметом спора являлся только вопрос о праве адми­ нистрации г.Якутска заключать трудовые договоры (контракты) с руко­ водителями предприятий, организаций, находящихся в муниципальной собственности, решение суда в отношении подп. «н» п.2 ст.8 Закона, в части не оспариваемой прокурором, подлежит изменению.

В соответствии с п.1 ст.13 оспариваемого Закона финансовую осно­ ву г.Якутска составляют собираемые на территории города с физических и юридических лиц налоги, сборы и другие не запрещенные законом фи­ нансовые поступления.

Согласно п.1 ст.5 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном са­ моуправлении в Республике Саха (Якутия)» внутригородские территории городов республиканского значения отнесены к территориям, на кото­ рых осуществляется местное самоуправление, т.е. это территории муни­ ципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (уста­ новление местных налогов и сборов, а также льгот по уплате закреплено за органами местного самоуправления (п.1 ст.36).

Таким образом суд правильно исходил из того, что отнесение к фи­ нансовой основе исключительно только г.Якутска собираемых на его территории налогов, сборов и других финансовых поступлений будет ог­ раничивать финансово-экономические права внутригородских террито­ рий г.Якутска, являющихся муниципальными образованьями. Часть 1 ст.13 Закона в связи с отсутствием конкретизации, какие именно налоги служат финансовой основой г.Якутска, допускает возможность отнесения к таковым местных налогов и сборов, что как указывалось выше, проти­ воречит федеральному законодательству, в том числе и подп. 3 п.2 ст.6, пдп.4 п.2 ст.15, ст.39 Федерального закона «Об общих принципах орга­ низации местного самоуправления в Российской Федерации» и п.З ст.З Налогового кодекса РФ.

Доводы кассационной жалобы в указанной части по существу сво­ дятся к неправильному применению судом норм материального права, с чем согласиться нельзя по указанным выше основаниям.

В соответствии с п.1 ст.14 оспариваемого Закона бюджет города Якутска разрабатывается Администрацией г.Якутска и вносится для со­ гласования в Правительство Республики Саха (Якутия) не позднее одно­ го месяца со дня вступления в силу закона о государственном бюджете Республики Саха (Якутия). Согласно п.З этой же статьи бюджет города Якутска утверждается Городским Собранием депутатов г.Якутска в тече­ ние одного месяца после его рассмотрения и дачи согласия Правительст­ вом Республики Саха (Якутия).

Удовлетворяя заявление прокурора в отношении указанных поло­ жений Закона, суд правильно исходил из того, что они противоречат Фе­ деральному закону «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации», согласно которому правом фор­ мирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением мест­ ных бюджетов обладают исключительно органы местного самоуправле­ ния (подп.З, п.2 ст.6, подп.2 п.З ст.15, подп. 1,2 ст.35). Об этом же свиде­ тельствуют и нормы Бюджетного кодекса РФ (ст.ст.9, 10, 14).

Ссылка на Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 (с по­ следующими изменениями и дополнениями) «О реформе представитель­ ных органов местного самоуправления в Российской Федерации», кото­ рым определено, что до избрания и начала работы новых органов пред­ ставительной власти и местного самоуправления их функции выполняет местная администрация, не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части, поскольку каких-либо оговорок в связи с этим в оспаривае­ мой статье Закона не содержится.

Не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части и ссылка в кассационной жалобе на постановление Конституционного Су­ да Республики Саха (Якутия) по делу № 1-П от 31 января 2000 г., по­ скольку предметом проверки данного суда являлся вопрос о соответствии норм оспариваемого Закона Конституции Республики Саха (Якутия). В данном же случае предметом спора является проверка оспариваемого За­ кона на соответствие федеральному законодательству.

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 ст. 16 оспариваемого Закона инвестиционный бюджет г.Якутска формируется за счет отчислений, по­ лученных от местных налогов и сборов, средств республиканского бюд­ жета и иных налоговых поступлений, а также за счет привлечения вне­ бюджетных средств.

Признавая абзац 2 п.З ст. 16 Закона республики в части определения одним из источников формирования инвестиционного бюджета г.Якутска местных налогов и сборов, противоречащим Федеральному за­ кону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.1 ст.36, ст.39), суд правильно исходил из того, что местные налоги и сборы могут составлять доходную часть местных бюджетов и только органы местного самоуправления имеют право опре­ деления порядка расходования данных налогов. Оспариваемая же норма допускает зачисление местных налогов в инвестиционный бюджет г.Якутска без разрешения на то органов местного самоуправления.

Вместе с тем с решением суда о признании противоречащим феде­ ральному в целом абз.2 п.З ст. 16 согласиться нельзя, поскольку такого требования прокурором не заявлялось и суд не проверял законность его в целом, что следует как из заявления прокурора, так и мотивировочной части решения суда.

Поскольку предметом спора в целом абз.2 п.З ст. 16 Закона респуб­ лики не являлся, решение суда в отношении данного абзаца п.З ст. 16, в части, не оспариваемой прокурором, подлежит изменению.

Руководствуясь ст.ст.305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 7001 г. изменить, изложив его резолютивную часть в следующей редак­ ции. Заявление прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить.

Признать подп. «и» п.2 ст.7 (в части); подп. «в, г, д» («н» в части) ст.8;

п.1 ст.13; п. 1,3 ст.14; абз.2 п.З ст. 16 (в части) Закона Республики Саха (Якутия) «О статусе столицы Республики Саха (Якутия) - города Якут­ ска» от 29 декабря 1999 г. (с последующими изменениями и дополнения­ ми) противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в закон­ ную силу. В остальной части решение суда оставить без изменения, а кас­ сационную жалобу Государственного Собрания (ИЛ Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи НК